中国官员警告地方政府融资平台贷款风险

2010年07月27日 06:19 AM
英国《金融时报》 吉密欧

据中国高级官员表示，在中国各银行贷给全国各地方政府的7.7万亿元人民币（合1.135万亿美元）贷款中，有五分之一以上面临严重违约风险。

在应中国银监会(CBRC)要求进行的初步自我评估中，中国各商业银行确认了大约1.55万亿元人民币贷给地方政府融资平台的问题贷款——这些资金多数用于资助地方基建项目。

中国银监会一名高官告诉英国《金融时报》，这些贷款未必都会变成坏账，但中国的不良贷款率在今年年底几乎肯定会“略有上升”。

在中央政府面对金融危机而下达的扶持经济的指令下，地方政府直到不久以前还在大兴土木。不过，从今年初开始，中国银行业和监管机构的高级官员就一直警告，用于资助基建支出和房地产繁荣的许多贷款可能变成不良资产。

据评级机构标准普尔(Standard & Poor's)估算，如果贷给地方政府融资平台的贷款有30%无法收回，那将使中国各银行的总体不良贷款率上升4至6个百分点。“整个行业的痛苦将是不均匀的；大型银行应当能够把影响保持在可控水平，因为它们的信用风险控制比较有力，但较小的机构可能会比较艰难，因为按比例而言它们对地方政府融资平台的风险敞口较大，盈利能力也较低，”标普分析师廖强表示。

中国各银行去年新增贷款达到创纪录的9.6万亿元人民币，比2008年的新增贷款量高出一倍以上。但是，监管机构要求银行减缓放贷的严厉警告，似乎正对经济产生影响。

中国经济第二季度整体增长率从第一季度的11.9%下滑到10.3%，而中国央行的数据显示，第二季度贷给房地产开发商的贷款比第一季度减少62%，至1216亿元人民币。

但分析师们表示，遏制放贷的表面成功，掩盖了一种令人担忧的新趋势，即银行与监管宽松的信托公司合作，把贷款放在账目以外。

银监会本月初下令停止这种放贷。

中国银行体系的不良贷款率在10年前曾达到50%。如今，中国涌现出世界上最大、最盈利的银行，上月底的平均不良贷款率只有1.3%。

译者/和风

地方融资平台腾挪术

原文出处： 经济观察网

记者 文钊


国务院日前发文要求清理地方融资平台公司，并要求地方区分处置不同的融资平台公司，对于承担公益性项目，且还债要靠财政资金的公司，此后禁止再融资，而对于自身有偿债能力的公司，则要求其实现商业化运作和投资主体的多元化。

地方融资平台的风险到底在哪里？国务院文件要求地方政府承担有限责任，使融资平台的债务风险内部化，实际上是希望实现地方政府与融资平台的债务“切割”，不过从现实来看，这一点很难实现。尤其是对那些县市级的融资平台来说，这是一个几乎不可能完成的任务。

我们观察了临沂城投债、南昌红谷滩城投债、扬中市城投债、漯河城建债、淮安开发债、江西九江城投债、天津滨海城投债、常德经投债、黄石城投债。查阅了资金募集说明书、资信评级报告等文件。

可以观察到几个方面的情况，还是很有意思的。

不断膨胀的资产

大部分的城投公司，最初可能就是地方的地产公司、自来水等公用事业公司，或者投资公司，或者没名堂也不赚钱的皮包公司，但是这几年毫无例外，不断增资，注册资本不断增加，总资产规模也不断膨胀。而且，总的来说，2008年掀起了一轮增资热。要注意到这正是国家开始放开地方融资，调动地方积极性以此救经济的开始。

以南昌红谷滩城投债为例，08年注入土地资产20亿元，这也使得其总资产达到了59.78亿元，淮安的一家城投开发公司是在08年12月，得到政府以应收账款22亿元和现金0.8亿元注资，总资产达到了28.8亿元。漯河城投，也是在2008年，财政专项资金投入10亿元，注册资本达到15亿元，而政府以房屋、土地等注入21.2亿元，成为总资产的一部分。而江西九江城投公司，2006年到2008年，资产规模从1.29亿元，升至26.19亿元，2008年末达到52.81亿元。

目前我们并不知道规模最大的城投债规模可能达到多少，类似于天津等一线城市，城投公司资产规模都在数千亿元。

为什么资产规模如此膨胀？一个简单的原因是，地方城投公司发债，发债规模不超过总资产的40%。各地城投公司只有不断做大规模，才能把发债规模提上去，也才会有持续发债能力。而且，也只有资产规模够大才能从银行获得更多的信贷支持。所以，一场规模大跃进是必然的。

在做大规模方面，各地注入城投公司的大体是以土地作价为主，其次是公共设施企业，如自来水厂、污水处理厂、供水供热厂等，也有一些则将政府所有的各类企业均注入其中，这些企业大部分都有一个特点，就是盈利能力很差，缺乏持续经营所产生的利润，甚至大部分企业提供的是负利润。所以，城投公司最大的资产，来自于土地评估作价。比如江西九江城投，总资产52.81亿元，土地入账就超过40亿元。银川城投，07年资产额是71.62亿元，08年就达到 112.19亿元，因为政府装进去了40.57亿元，包括两块土地的使用权26.35亿元，以及在建工程10.88亿元。

我们可以观察到的最新现象是，随着发债、地方平台的不断出现，可装入融资平台的资产可能也在发生变化，一方面是逐渐减少的土地和房产，另一方面，可能很多其他资产都会被装进去，只要能够做大资产规模。比如说，一些地方开始把行政事业性资产装入城市融资平台。

成功发债的秘诀

在包装完成之后，就是发债，发债主要涉及到发债方式和还款方式。或者说，这个故事要讲好，最重要的是，让想买的人了解有没有还款能力，能否持续盈利或者有资金来源，因为城投债多半发债期限在8-10年，这就意味着发债企业必须有持续的偿债能力。

在这方面，主要的故事是这样的。

一般来说，城投公司发债，主要融资是用在城市基础设施建设，包括各类公用设施，城市改造，或者其他发展类项目，如常德是要建设马拉松比赛道。因为很多项目属于公用设施，回报期会很漫长，还有一些项目的回报从商业上来说是不确定的。所以，城投债的设计，一个关键点是代建回购（BT），就是说，这些融资要建设的项目，政府保证回购，并且从发债之日起，就开始逐年按期偿还回购款项。回购款一般包括融资成本、投资利息和投资回报三部分。

比如说，常德的马拉松赛道，投资加上回报是28亿元，政府确定从发债日起，每年还款一定金额，这样城投公司就有了稳定的收入来源。再如江西九江，融资是要投入到十里河综合整治工程，然后政府确定，项目总投资是22.47亿元，融资成本、投资利息加上回报，总价是44亿元，政府回购的期限是10年。黄石，也是如此，土地储备中心归其所有，这次融资，搞七项建设，建设投资额19.38亿元，投资回报11.63亿元，届时政府将按此两项加总金额回购项目。比如说银川城投债，几项供水等项目，投资24.63亿元，按照11%的投资回报，这部分是18.97亿元，政府回购金额达到43.6亿元。

但是只有政府签署回购协议还是不行的，城投公司自己有没有稳定的收入来源呢？指望城投公司下面的控股公司，那些基础设施企业，或者其他物业公司、酒店等等说实在是不靠谱的，所幸还有一项最大的日常收入来源，就是土地。

一般来说，作为城投公司，都有政府授权的土地一级储备开发整治权力，有些城市是将土地储备中心直接纳入到地方城投公司里的。按照不同地方，土地收入，有时候是全部，有时候是扣除整理成本之外的80%，都作为城投公司的收入，另外一些地方还规定，代建项目营业收入的1%作为城投公司收入，或者帮助城投公司免掉营业税等等方式。但是总的来说，最大的部分来自于土地，以及，政府因为城投公司从事所谓公益性项目而给与的补贴。

比如说，江西九江城投，2008年土地出让收入占收入的97%以上，得到2.74亿元，土地收入占其利润的93.6%，为2699万元，其旗下的其他若干公司，利润只有183万元，占其利润的6.36%，而九江这次发债规模为12亿元，七年为限。

南昌红谷滩城投，公司2008年的主营业务净利润达到了1.06亿元，但是这一年光财政补贴收入就是2.138亿元，也就是说，如果没有财政补贴，亏损将达到1亿多元。杨中城投，2008年财政补贴是16亿元，而扬中政府规定，土地收储中心归其所有，收入80%归公司所有，实际上，08年公司主营收入得到2.05亿元，合并净利润为1.54亿元。支撑收入的同样是政府土地收入和补贴，所以资信评级中说，公司利润均来自土地开发和公益性基础设施建设所取得的财政补贴，无稳定收入的经营性业务。不过这个城投债评级还是AA-.

这是城投债比较常规的发债模式，一般来说，发债公司也还有担保，除了回购外，还包括土地资产，比如说南昌红谷滩，担保就包括总价12.5亿元的自有土地使用权，有时候，其他城投公司也会给发债公司担保，比如说临沂城投债，担保人是临沂担保发展有限责任公司，这是一家类似的地方城投公司。而红谷滩，同时还为南昌市的城建投资公司，公用投资控股公司作担保。实际上，现在很多地方都有多个城投公司同时运作，比如淮安就有6家城市融资平台，去年末，淮安另一家城投也发债了。

完美融资链命门

从模式上来看，或者说设计上来看，这种发债是没有风险的，因为有资产担保，有政府回购合同，有财政补贴。各种利益都是得到保障的。但是实际上呢，如果我们再去看这些公司背后的强大的力量，政府财力，就会发现也是有问题的。

实际上，政府回购项目的本身回报率，都不会很高。比如说宁夏银川城投债，银川城投公司下属有污水处理，燃起供热、市政公交等项目，这些项目都是不赚钱的，市政公用设施受到盈利能力和政府对于价格的管制，本身回报率不会很高，政府一方面要给这些项目很高的回报率，另一方面还要为这些城投公司本来装进去的企业给补贴，比如说，银川如果按照主营公用事业计算，近三年的亏损是不断扩大的，06年0.63亿元，07年1.11亿元，08年达到1.61亿元，但是政府补助也在不断扩大，从06年的1.98亿元，扩大到07年2.37亿元，08年的3.17亿元，所以这三年财务上反而是盈利的，08年净利润达到 1.62亿元。

最典型的一个例子，就是红谷滩。

红谷滩城投，发债8亿七年期，评级为AA，有政府回购，还有价值12.5亿元，849693平米的地产作抵押担保。按理说没有问题，同时还有银行授信22亿元，他的背后是红谷滩新区管委会，也提供财力支持。但是这个链条是脆弱的。其命门就是土地。

新区管委会，主要的收入来源也是土地。2008年土地收入21.53亿元，占了其财政收入的多一半，当年一般预算收入只有4.98亿元。税收收入占预算收入的95.42%，但是与房地产相关的契税、营业税1.61亿元，占到了总的税收收入的87.26%。

城投公司资产虽然很大，但是土地储备账面值26.86亿元，占资产总额的40%。这就意味着，如果土地市场出问题，这个链条就全部断掉了。土地收入没有了，城投公司没有了收入来源，而上级财政给的补贴也多半来自土地收入，如果新区无法让土地不断增值，就无法维持自身运行，更不用说支持下属城投公司的运作了。而城投公司的互为担保，结果也是导致风险的叠加。

所以，城投公司债务链条的维持，基本上是靠地方财政，而地方财政则依赖于土地市场。实际上，从2007-09年，房地产市场的震荡对城投公司的影响是很大的。漯河城建投，拥有土地一级开发职能，开发收入的80%归属公司。07年土地收入2.12亿元，08年就只有0.31亿元，2007年，土地出让收入占到了利润的63.24%，而过去三年中，来自政府补贴4.1亿元，土地出让收入3.35亿元，而其他收入来源包括供水和污水处理项目，这基本上不能给公司提供利润。

顺周期下的怪胎

如此看来，城投公司是一个只能经济顺周期，或者上升周期存在的怪胎。整个链条中最关键的就是土地，没有土地的持续增值和市场的繁荣，城投公司无以维系，债务也不可能偿还，而最终导致的结果就是地方财政背负更沉重的压力，直至实际上破产。

但是实际上，经济周期总是存在波动的，并且，城投公司这种土地市场始终繁荣的假想，还会遇到宏观调控反周期作用的影响，对于房地产市场的打压，可能使得即使处于经济景气中，土地市场也保持低迷。

另外一个风险因素是利率。目前城投公司利率基本上是在6.8%-7%多一点，这也意味着城投公司必须要有比较高的回报，才能保证还款，从项目回购来看，应该说政府承诺的投资回报还是比较高的但是你会发现钱怎么倒，都是政府在付出，政府承诺的回报高，就意味着地方政府借债成本更高，而大部分基建项目是没有可预期的稳定回报的。

另外还要考虑的是，借债期7-10年左右，一般都是跨经济周期的，而这也表示利率会在从低到高的区间里变动。在低谷时，为刺激经济发债，借贷成本相对来说比较低，而当进入加息周期时借贷，可能是另外一个概念。

浓缩一下，可以说是这样的一个周期：地方政府注资融资平台，主要是通过土地或房地产，以此做大规模，而在这个规模下，大规模发债，抵押的又是土地，还款来源是卖地。这样还不够，上级地方政府保证回购项目还款，但是很多地方政府的钱，又来自于卖地收入。

是土地撬动了整个地方平台的融资链条。而这里土地作为一种资产，其价值是不稳定的，是会随着经济周期而波动的。现在的土地价值，很可能是被高估的，这里面还有资产评估方面的问题。以高估的资产作抵押借贷，然后其手里的土地款已卖到更高价格来还贷，作为后方支持的地方政府也是一个心思。

最后，我们可以观察到的是地方政府的债务危机会不会爆发。对地方政府来说，土地是维持其融资模式的根本，土地价格必须稳定，而且持续升值。一旦土地资产缩水，整个债务链就断裂了。而且最终，所有融资平台的债务都会堆积到地方政府财政上。

而融资平台本身的债务，也不仅仅是发行的企业债，还可能包括中期票据，银行信贷等等，而看似只有30%左右的负债率，实际上因为资产高估等原因，可能实际上大大高于财务报表呈现的。

而对地方政府来说，融资平台还只是其中一块，地方还有其他债务，如通过信托产品发债，搞一些基础设施项目，如通过财政部代发的地方债，还有若干的隐形债务。当一块债务链条断裂时，地方政府如果不能腾挪填补一个窟窿，就会发现有更多的窟窿出现。因为各个融资平台也是在互相担保。

然而甚至这也是在理想状态下，假如，土地作价过程本来就虚增了，一块土地被抵押了很多次，甚至又卖掉了，整个财务的虚假和不透明，种种方式下，就更难以估计风险了。

中国地方政府负债超5万亿 面临严重债务危机

http://www.ibtimes.com.cn/articles/20100302/yanghang-zhaiwuweiji.htm

来源：中国经济周刊
2010年03月02日09:05

《中国经济周刊》记者 叶建国 谈佳隆 王红茹 刘永刚／北京报道

　　唯一可以确定的就是“不确定”，而最大的风险也是不确定。

　　这句听起来有些绕口的话，用来形容目前地方政府所面临的债务危机似乎颇为合适。

　　2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。

　　这引发了各界对于我国地方债务情况的关注。过去半年来，中国人民银行、银监会、保监会、财政部、审计署等纷纷对各地方政府“负债”问题发出过警告。决策层开始担心，地方债务问题可能会成为4万亿元投资和9.6万亿元银行天量信贷的后遗症，并危及中国经济的安全。

　　遗憾的是，直到目前，尚没有任何一项权威的统计对地方政府的负债数字进行发布。

　　本刊记者目前获得的统计数据包括：央行的统计显示，截至2009年5月末，全国地方政府的负债超过5万亿元；财政部财政科学研究所所长贾康的估算是，目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%；国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松亦认为，2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经超过了地方政府全年的总财政收入。

　　更现实的情况是，在国务院有关部门发出警示和市场投资主体做出谨慎判断的双重背景下，本已经负重前行的地方投融资体系正遭遇更大困境。

　　如此巨额的地方债务将如何通过技术化的政策手段进行化解？对于被很多地方政府奉为圭臬的地方投融资平台的功过和成败又将如何评价？

　　这些讨论，直接关乎新一轮的国家财税体制改革。在分税制推行了16年以后，新一轮围绕我国财税体制改革的争论或将在地方财政遭遇严重危机的背景下激烈展开，围绕新一轮财税体制改革的中央与地方博弈也已经开始。

　　投融资平台的身世
　　——地方财政困境下的市场化出路

　　巨额债务引发的喧嚣，其前身是始终存在的对地方投融资平台的争论。

　　这牵涉到对政府投融资体系的理解。所谓政府投融资是指政府为实现一定的产业政策和财政政策目标， 在不以盈利为直接目的的前提下， 通过信用方式筹集和使用资金， 采取直接或间接方式投入经济建设的一种活动。

　　一般来说，政府投融资具有三个特征：一是有偿性和公共性；二是兼有金融性和财政性；三是灵活性。政府投融资不同于财政预算，它是根据财政政策的需要和经济建设的需要进行的信用活动，可以按照建设任务具体情况实行不同的投融资方式。

　　十一届三中全会以来，特别是十五大以来，随着市场经济的发展和完善、国企改革的不断深入、多种经济形式的发展和资本市场的发育，我国投融资体制的改革始终围绕着两条主线：一是逐步认可并推进市场对资源配置的作用；二是逐步推进投资决策权的分散，由中央到地方、由单一主体到多元化主体。

　　与此同时，我国城市化进程开始进入稳定快速发展阶段，加速城市基础设施建设对于改善居民生活水平和吸引产业集群、促进城市经济发展水平有着重要作用。但限于改革开放初期的中国政府投融资体系的非市场化背景，早期的城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入，资金来源除国家划拨资金外，主要来源于地方财政收入，这就导致资金来源与快速增长的投资需求难以适应。

　　1988 年，国务院发布了《关于投资管理体制的近期改革方案》，政府的投融资体系由单一的中央投资模式向中央与地方共同投资的模式转变，中央和地方相继成立了专业投资公司，各省、自治区、直辖市和计划单列市相继成立了地方投资公司。

　　1994年分税制改革成为又一个重要转折，地方财政的不足，导致支持地方建设的乏力。

　　以湖北省荆州市为例，2003年-2008年，荆州市本级财政预算内和预算外投资合计只有8.2亿元，只占同期政府项目投资的2.8%，占社会投资的0.8%。

　　于是，为了突破资金瓶颈和法律障碍，?各地政府开始建立了一系列的专业投融资公司或事业单位承担建设任务，并利用这些单位法人承接银行或信托资金，成为了地方政府获取资金的主要平台。

　　这些以地方投融资平台出现的公司，往往能够获得政府划拨的土地或财政补贴，进而以此为条件向银行等金融机构
要求贷款，以用于市政建设、公用事业(2368.813,0.00,0.00%)等项目。

　　而2004年国务院发布了《关于投资体制改革的决定》更是在合理界定政府投资职能、拓宽项目融资渠道、健全投资宏观调控体系方面做出了开放性规定。这等于是为地方投融资公司在更大范围内和建立更广泛的融资渠道打开了便利之门。

　　截至目前，拥有独立财政权的各级政府大多建立了这一类的建设单位，作为项目业主，在政府的支持下完成项目融资、建设乃至经营的全部工作。地方政府投融资体系建设正成为我国投融资体制建设的重要环节。

狂奔的地方投融资平台
　　——全国共有政府投融资平台3800多家，连乡镇都在搭台

　　对于地方投融资平台的讨论并不是今天才有，而是伴随着整个政府投融资体制的改革进程。新近的背景是，地方投融资平台在本轮地方政府所面临的债务危机中，突然成为了地方政府所难以承受之累。

　　由于作为投融资平台的这些地方公司具有的特殊政府背景，一方面使其比较容易获得银行贷款和发行城投债，但另一方面，相当一部分城投公司具有政府担保性质，实质上成为了地方政府的隐形财政债务。

　　而这一投融资模式，在2008年以后更是被深为资金困乏的地方政府所超常规开发。

　　全球金融危机爆发后，中央政府出台了4万亿投资刺激规划。这一规划中，中央政府给地方政府规定了明确的资金配套比例。最终的执行情况显示，地方政府受制于资金来源单一的局限，配套能力遭遇巨大挑战，原有政府投资公司难以满足新的投资拉动和基础设施建设的需求。

　　国家审计署的报告称，在2009年的扩内需项目中，45%的地方配套资金没有到位。

　　为化解地方配套资金不足的问题，中央政府分别在《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》、《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》及2009年中央经济工作会议中多次提到要加快投融资体制的改革以解决当前困难并为长远发展提供良好的环境。

　　2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，更是明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。

　　在此背景下，各级地方政府依托原有城投公司和新建的投融资公司，试图打造出新形势下更大规模的新型投融资平台。有的省份甚至明确提出建立省市县三级政府投融资体系，以解决融资困境。

　　央行的调研结果显示，2009年5月末，全国共有政府投融资平台3800多家，总资产近9万亿元，负债已上升至5.26万亿元，平均资产负债率约60%，平均资产利润率不到1.3%，特别是县级平台几乎没有盈利。

　　尽管如此，对这一统计中得出的全国共有政府投融资平台3800多家的数字，更多的人认为是比较保守的估计。有相关市场人士告诉《中国经济周刊》，现在甚至有的乡镇都在建立投融资平台，具体数量或许根本无法统计。

　　6万亿之忧
　　——地方融资平台80%负债来自银行

　　除了在金融危机背景下激增的数量外，这些投融资平台的负债规模以及这种投融资模式是否可持续，亦是争论的核心。

　　在中国社会科学院价格与税收研究室副主任张斌看来，地方负债问题一直存在，只是由于地方政府过去虽然欠很多钱，但是收入增长得快，有还款能力，“但金融危机后经济增速放缓，导致地方的财政收入相对来说增速放缓，问题才被重视。”

　　之所以出现这样的问题，很重要的原因是，长期以来，迫于地方投资缺口所设立的投融资平台大多面临单个实力有限、政府资源分散、融资渠道单一、后续资金有限、公司职能单一、缺乏持续经营模式等不足，其中很重要的一个反映就是，银行贷款一直是这些投融资平台的最重要的资金来源。

　　据财政部财政科学研究所所长贾康测算，目前我国地方融资平台负债已经高达6万亿，其中有80%都是通过银行信贷获得的资金。

　　国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松告诉《中国经济周刊》，“一些地方投融资平台的负债率已经达到了一定的警戒水平”，据他粗略统计，2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经超过了地方政府全年的总财政收入，“这至少应该作为一个很重要的指标和边界”。

　　“国务院要特别提出规范地方投融资平台，是因为如果城投公司债务出了问题，不但可能让地方财政兜底，而且直接风险很可能被转嫁给银行。”长三角某市的城投公司高管这样告诉《中国经济周刊》。

　　“目前，我们银行中的呆账坏账70%～80%都是由地方政府担保或地方政府背景公司无力偿还贷款所造成的，主要是在20世纪 90年代末那波政府基建投资热潮中形成的。”某中型股份制银行高层领导对记者表示。

　　在今年年初举行的中国人民银行2010年度工作会议上，中国人民银行行长周小川提出“要合理评估和有效防范地方融资平台信用风险，加强贷款用途管理，防止变相使用银行贷款作为项目资本金”。

　　银监会主席刘明康更是明确提出“全面评估和有效防范地方融资平台的风险，加强贷款跟踪检查”等要求。

　　“从央行表态来看，肯定是有些地方把银行贷款当项目资本金用了，等于说‘空手套白狼’，把风险完全推给了银行。”一位接近监管层的消息人士告诉《中国经济周刊》，“央行、银监会对地方投融资平台不规范的问题非常紧张，担心引发财政风险，转而引发金融风险，影响社会稳定。”

　　另一个值得关注的是，2009年年末，财政部专门下发《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，紧急叫停了地方财政为融资平台违规担保向社会公众集资。这被解读为某些地方政府出现了将债务风险向社会转移的情况。
　　瑞信亚洲区首席分析师陶冬告诉《中国经济周刊》，地方政府大部分项目采用的是城投模式，即注册一个公司放很少部分的钱进去，然后到银行贷款，这个模式的根本弱点在于，它是靠土地价格评估的，“2009年卖地收入占到地方财政收入45%，中国如果要是利率出现了大幅的调整，房地产一定会出现变化，一旦地卖不动了，地方财政一定有问题，危机或将依次来临。”

　　交通银行(8.33,0.00,0.00%)首席经济学家连平认为，许多地方政府近几年将陆续进入偿债高峰期，而受土地出让金收益下滑和经济下行的影响，地方政府财税收入缩减较大，部分不具备自偿性的建设项目还款来源难以保证，偿债风险扩大。

　　此外，央行的货币政策何时真正紧缩尚不能确定，这也是悬在地方投融资平台上的一把利剑。

进退失据的地方融资
　　——信贷收紧后何以为继？

　　那么，已经向这些地方投融资平台发放了贷款的商业银行，又将如何应对当前形势？

　　陶冬的观点是，“目前能够做的主要是三方面的事，第一是严控新的不合理的项目；第二个尽快把建设项目进度加快，从而尽快产生效益和现金流；第三，银行应该在这些地方政府项目上做好足够的拨备，以应对未来可能出现的呆坏账。”

　　据了解，银监会已经通过内部渠道告知各银行在向“地方融资平台”贷款中必须把握住“三条红线”不动摇。这三条红线分别是：第一，严禁发放打捆贷款；第二，不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议；第三，对出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范具体措施。

　　然而，记者注意到银监会“三条红线”并未涉及“地方融资平台”抵押物或质押物变动问题，而这愈发成为衡量贷款风险大小的关键。

　　央行的调研结论还认为，政府投融资平台总体负债率较高，盈利能力较低，透明度较低，银行对平台及地方政府的整体债务水平难以准确评估，信贷资金监管难度较大，政府投融资平台贷款潜藏着系统性金融风险。

　　交通银行首席经济学家连平对《中国经济周刊》表示，这些政府背景贷款项目往往周期长、规模大、同质化而难以实现商业可持续性，直接影响其未来收益，项目偿债能力大打折扣，风险具有隐蔽性。

　　一位银行业人士告诉《中国经济周刊》，“如果银行在这样的资产表上继续放贷，可能会重蹈20世纪90年代中后期银行风险集聚暴露的覆辙。”

　　然而，现实情况却是，我国的城镇化建设已经进入新一轮建设高峰期，地方投融资平台仍然需要在城镇化中扮演着重要角色。如果这些平台的贷款能力受到限制，地方投融资平台所蕴含的危局将可能提前显现，并成为真正的危局，进而对中国经济产生重大影响。

　　对此，原财政部部长项怀诚告诉《中国经济周刊》，“这种情况显然是要引起重视了，不应该掉以轻心。不过如果我们国家经济正常，在今后的过程中这些负债能够逐步得以消化。”

　　巴曙松却认为，下一步如何为城市化进一步融资？依赖地方政府投融资平台推动的政府需求来刺激经济增长实际上面临着制约。这个问题也许不会在2010年暴露，但值得关注。

　　财税体制改革的期待
　　——地方政府债券发行待松绑

　　该来的问题迟早要来，对于地方投融资平台背后所包含的更大范围的地方债务危机将如何化解？

　　解铃还需系铃人。

　　“中国当前仍处于城市化进程中，地方政府有大量改善基础设施的投资需求，地方上要做很多工作，需要大量资金，而我国的《宪法》规定地方政府不能举债。如何弥补这个资金缺口，是各级政府都普遍面临的一个基本问题，所以才会产生各种各样的融资平台的问题。”张斌向《中国经济周刊》分析。

　　北京市道可特律师事务所主任、北京市朝阳区第十四届人大代表刘光超亦表达了同样观点。在其看来，地方政府债务的急剧累积和迅猛增长，已成为普遍性、全局性的问题，并已严重影响了基层政府的正常运转，恶化了社会信用环境，埋下了巨大的社会危机隐患。究其根源，既有地方经济发展滞后的原因，又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素；既有国家宏观政策的影响，又有地方政绩工程和管理缺位的推动，以及没有规范的制度化融资渠道，已久为人所诟病。

　　基于此判断，刘光超认为，一方面要严防产生新的不合理债务，建立科学的地方政府债务管理机制；而更要紧的是如何清除历史遗留问题，确保落实偿债资金来源，制定切实可行的偿债计划。

　　在湖北省财政厅纪检组副组长、监察室主任傅光明看来，建立偿债资金来源机制和偿债准备金制度，可以从6个方面筹措资金：从土地出让收入中提取一定比例；从市政配套费中筹集一定资金；从国有资产收益中集中一定比例；在国库现金流管理上作文章，视财政经济运行状况，将库底资金作为压缩政府债务的辅助工具或机动财力；收回债务人拥有的资产，通过拍卖、转让变现后抵偿债务；对行政事业单位拖欠的债务，编制部门预算时应安排专项还贷准备金。

　　当然，“上级政府要建立地方政府债务政策激励机制，完善财政体制和财政转移支付激励措施，鼓励地方政府帮扶减债，采取措施减少债务负担，对国债转贷资金，属公益性建设的，建议中央财政给予豁免。对逾期债务和不良债务给予减免。”傅光明说。

　　国家发改委宏观经济研究院投资研究所的一份调研报告建议称，要加强政府财政与债务的透明度，建立与完善政府债务统计报告制度，实现商业银行对政府债务的规模、结构和完全性进行动态监测和评估，从而为商业银行提供真实可靠的信息，方便商业银行信贷决策。

　　但这些还都是技术性问题，包括傅光明在内的多位受访人均认为，要解决地方债务危机，更根本的是要修订《预算法》，赋予地方政府债务发行的一定权限。

　　1994年通过的《预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　“因此，地方政府严格意义上说，是不存在收支失衡的，也就是说从财政账面上，是没有财政赤字的。”傅光明说，“但是，一些地方政府靠借债搞建设，债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务，是对后续财力的透支。这种透支积累到一定程度将引发财政风险。”

　　据《中国经济周刊》了解，中部某省有一个地级市，目前，市直政府债务总额达30.62亿元，相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多。也就是说，市直可用财力即使全部用来还债，也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算，平摊到每人的政府债务约4400元。如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人计算(即行政在编人数)计算，人均债务近11.8万元，若按人均年工资2万元计算，需要6年不发工资才能还清政府债务。

　　记者获知的国务院发展研究中心的一份报告也建议称，要尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律，给予地方政府适度负债的法律通道，规范政府举债，债务率已经超出警戒线一定程度的政府不得再举债。

　　“地方政府应当成为独立的财政主体，有明确的财政支出范围和收入来源，而为了防范风险，应当制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》和《公债法》，并在《公债法》中分设‘地方政府债务’专章，规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项，通过加强监管确保资金安全。”傅光明对《中国经济周刊》表示。

　　无论是地方投融资平台的贷款还是他们发行的中期票据、企业债，最后承担风险的都是商业银行。地方政府几年一换届，“管借不管还”，而商业银行也只好相信地方信用。

给土地财政依赖症开个药方

2009年11月20日 00:00:00 　来源：新华网
http://news.xinhuanet.com/comments/2009-11/20/content_12491788.htm

日益高涨的土地价格一次性全部摊入房地产开发的成本，成为我国近年房价居高不下的重要原因之一。业内人士建议，解决居民住房难问题关键要在土地使用税征收、拍卖导向、土地供应量政策方面做出调整。（11月19日《经济参考报》）


地方政府过度依赖“土地财政”的原因何在？笔者认为主要是地方政府可用财力与其日益增多的事权不相匹配，要消除地方政府对土地财政的“依赖症”，微观上的政策调整虽然必要，但更主要的还在于宏观政策上的调整。如果在财税分配制度上做出重大调整，使地方政府拥有更多与事权匹配的可支配财力，地方财政就会走出困境，从而在一定程度上弱化地方政府高价卖地的冲动。

自1994年我国实施“分税制”以来，关税、消费税、从中央企业征收的所得税等大宗税源都划归中央财政收入，从金融保险等部门以外征收的营业税和一些征管难度大的零散税源则留给了地方财政。此外，增值税、资源税、证券交易税、企业所得税等虽属中央与地方共享税，但大多是中央得大头、地方得小头。农业税的取消在惠及亿万农民的同时，也不可避免减少了县乡两级财政收入。一些地方政府在财力上捉襟见肘，有的甚至负债累累，无疑是催生“土地财政”的一大原因。

党的十七大报告中明确提出，要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制；全国人大财经委员会也提出要拿出“财力与事权匹配”的财税体制改革初步方案。意味着通过分税制的调整来改善中央与地方的财政关系，增加地方政府税收分配比例，将有效壮大地方政府财力。当然，出于应对国际金融危机的挑战，“分税制”调整在时机上可能受到一定的影响。但随着经济逐渐回暖、财政收入开始回升，这项调整是否应该尽早提上议事日程，并尽快付诸实施呢？

倘能如此，不仅有助于遏制地方政府高价卖地的冲动，也会使国家遏制房地产商囤地、炒地的一系列政策法规减少执行阻力。由此可望降低房产开发成本，使房价尽快地回归到合理的价位，解决高房价带来的民生难题。